El presidente del Instituto de Estudios Económicos, Íñigo Fernández de Mesa, y su director general, Gregorio Izquierdo, han presentado el informe de opinión“La prórroga para 2024 de los Presupuestos Generales del Estado”, tras renunciar el Gobierno a ejercer su responsabilidad presupuestaria en este 2024,en un contexto de dificultad para poder alcanzar acuerdos necesarios en un parlamento fragmentado y en un periodo de celebración de unos comicios autonómicos.
Este informe, elaborado por el Servicio de Estudios del IEE, con la colaboración de Miguel Ángel Martínez Lago, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid, y Santiago Lago Peñas, Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo, pone de manifiesto que nuestro ordenamiento jurídico contempla que, en la elaboración y aprobación de los Presupuestos, cabe la posibilidad de una prórroga presupuestaria. Pero la prórroga presupuestaria, en esta ocasión, es si cabe más extraordinaria y disfuncional que nunca, ya que, tras haberse conformado unas nuevas Cortes Generales, con el nombramiento de un nuevo Gobierno, se ha adoptado la decisión de prorrogar unos presupuestos que fueron aprobados en una legislatura anterior, en los cuales la composición de las cámaras y la conformación de mayoría no se corresponde con las vigentes.
Está distorsión institucional, más allá de consideraciones técnicas y jurídicas, implica en la práctica prescindir del poder parlamentario que representa a la ciudadanía y que se manifiesta en las Cortes Generales que tienen, entre sus funciones esenciales, la potestad para aprobar los Presupuestos. De hecho, la ausencia de una mayoría suficiente en las Cámaras para la aprobación del principal instrumento de política económica del Ejecutivo ha sido uno de los principales motivos por el que en legislaturas anteriores se ha planteado la disolución de las Cortes Generales y se ha convocado elecciones anticipadas.
De igual forma, la adopción o desarrollo de estos presupuestos prorrogados permiten una minoración de la potestad de la voluntad de la nación puesto que, a pesar de que los grupos parlamentarios puedan instar cambios normativos contando con una mayoría suficiente para su aprobación, si estos tuvieran incidencia presupuestaria el Gobierno tendría un derecho de veto sobre estas modificaciones.Junto a esto, se ha de señalar que la prórroga presupuestaria y su posterior gestión mediante la adopción del decreto-ley sin una causa objetiva necesaria, elude, entre otros, la necesaria tramitación parlamentaria previa para su aprobación, minorando adicionalmente dicha voluntad popular.
Consecuencias de una prórroga
Desde el punto de vista de idoneidad de estos presupuestos, en cuanto a su compatibilidad con la posición del ciclo de la economía española en 2024, se ha de destacar que, pese a la inesperada mejor evolución de la economía española en el ejercicio para el que se aprobaron estos presupuestos, es difícil que puedan mantenerse unas condiciones tan favorables para la evolución de la actividad y del empleo en este periodo. Esto permitirá un contexto de elevada incertidumbre con riesgos claramente a la baja sobre la evolución de estas macromagnitudes, destacando factores tales como la persistencia del aumento de precios y costes por encima de lo esperado.
De igual forma, la evolución de las condiciones principales de financiación, así como la incertidumbre derivada de los conflictos bélicos internacionales y su incidencia sobre las transacciones comerciales internacionales, y la debilidad de la inversión empresarial en los últimos años requerirían de otra programación presupuestaria que permitiera cubrir estas contingencias y generar confianza entre las familias y las empresas.
Este presupuestodebería garantizar y reforzar la confianza de los agentes sobre la capacidad de las finanzas públicas para responder a los retos futuros que afectan a la economía española, estableciendo unos criterios de consolidación que garanticen en el medio plazo la sostenibilidad de las cuentas públicas, ademásde minorar la presión fiscal sobre las empresas, fomentando adicionalmente las inversiones públicas necesarias que contribuyan al aumento de la productividad y, por tanto, de la renta per cápita y del bienestar de la sociedad.
Y es que, a pesar de que la prórroga de presupuestos no supondría, en principio, una escalada del déficit público en 2024, gracias al efecto positivo del ciclo económico,estatampoco contribuirá a su corrección, dadas las ineficiencias existentes en la partida de gastos corrientes. Sin embargo, lo más relevante de este 2024, es la falta de un plan de consolidación fiscal a medio plazo, que es preocupante en un contexto de entrada en vigor de las reglas de fiscales europeas, dado nuestro elevado nivel de endeudamiento público. En este sentido, debería ampliarse el margen para la reducción de deuda, pese al acercamiento del déficit al 3% este año. Además, la prórroga presupuestaria y la inacción respecto a la consolidación fiscal comprometen, en ausencia de medidas adicionales, la senda de estabilidad a medio y largo plazo.
El mantenimiento de un elevado nivel de endeudamiento y déficit público que se desprende de esta prórroga presupuestaria supone también un elemento de vulnerabilidad ante cambios en la percepción por parte de los mercados financieros, que aumentarían el coste de financiación del sector público con riesgos de traslación al sector privado, incluido el sector bancario.
Esta prórroga presupuestaria no frenará el incremento del gasto, fundamentalmente del gasto corriente, que contribuye en mayor medida al crecimiento de esta partida en el año en curso, mientras que el gasto en inversión mantendrá su atonía. Este impulso del gasto corriente vendrá determinado por las nuevas medidas de gasto adicional que han sido aprobadas en pensiones y por el incremento de la remuneración de los asalariados del sector público.De cualquier modo, es positivo, que en el primer trimestre de 2024 se haya reducido el consumo público en un 1% en términos reales, tal y como anticipó el avance de la contabilidad trimestral de la pasada semana.
En lo relativo al apartado de ingresos, nada afecta la prórroga presupuestaria a la capacidad del Gobierno para presentar iniciativas que supongan el incremento de ingresos (bien mediante la creación de nuevos impuestos o la modificación de los existentes), por lo que no existe ninguna especialidad en el caso de prórroga presupuestaria de la que existiría en cualquier ejercicio que cuente con un presupuesto aprobado.Sin embargo, es más probable que en situaciones de excepcionalidad, como la prórroga presupuestaria, se incida en una mala técnica legislativa, como es el abuso de los Decretos-ley para la creación o modificación de figuras impositivas, incluyendo muchas veces efectos económicos retroactivos.
Desde el IEE, creemos que mejorar la eficiencia del gasto público es la vía fundamental para abordar la necesaria consolidación fiscal a medio plazo, ya que, a diferencia de las subidas impositivas, no resulta dañina para la actividad económica y la competitividad de nuestras empresas. Los efectos de esta prórroga presupuestaria generan, a su vez, un incremento de los costes de transacción que obstaculizan la adopción de este tipo de medidas de reestructuración y mejora de la eficiencia del gasto público y producen, asimismo, una desviación de recursos para acometer las reformas estructurales necesarias para la economía española y sus finanzas públicas en el largo plazo.
De esta forma, a través de la adopción de esta prórroga del presupuesto se prioriza una estrategia a corto plazo condicionando y limitando la toma de decisiones necesarias que están vinculadas al inicio de cualquier legislatura desde un punto de vista de su aprobación y acción de un nuevo gobierno, requiriendo más tiempo para su implementación y que necesariamente tendrán impactos sobre el desarrollo económico y la competitividad del país en el medio y largo plazo. A este respecto la gran reforma estructural de la mejora de eficiencia del gasto público sigue pendiente.De igual modo, la prórroga presupuestaria no es la mejor señal para despejar incertidumbres y generar confianza acerca de que la política económica, en general, y la fiscal, en particular, pueda asumir tanto su responsabilidad de estabilización y moderación de desequilibrios, como sembrar las bases para reforzar el aumento del PIB potencial a largo plazo.
